La inhibición fiscal que practican muchos municipios por la impopularidad que supone subir impuestos y por el temor al coste electoral los aboca a un raquitismo presupuestario que pone en juego la prestación de servicios básicos
15 oct 2023 . Actualizado a las 05:00 h.Desde hace varias décadas, los investigadores que trabajamos en economía pública venimos reclamando un nuevo modelo de financiación para los ayuntamientos. Esta demanda ya se ha cumplido para las comunidades autónomas, ya que actualmente cuentan con muchos más recursos (propios, cedidos y compartidos) para su funcionamiento; sin embargo, esta petición para los municipios sigue durmiendo el sueño de los justos. El sistema actual de financiación de los ayuntamientos precisa de una profunda revisión que requiere necesariamente un ejercicio de mayor generosidad de competencias tributarias. Esto no es solo responsabilidad de la Administración general del Estado, porque el poder tributario de los ayuntamientos es delegado desde el Estado. Lo que también hace falta es una mayor corresponsabilidad en materia de ingresos. Algunos concellos pueden verse tentados a aplicar una presión fiscal reducida (subir impuestos es impopular) por cuestiones de rédito político o por la generosidad de las transferencias de otras administraciones públicas.
Al no optar por aprovechar la capacidad fiscal de los ayuntamientos, esto se traduce en la aplicación de tipos bajos, elevadas exenciones y bonificaciones fiscales en los tres impuestos obligatorios: Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) e Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE). Además, esta «generosidad fiscal», que más pronto o más tarde se va a traducir en una menor calidad de los servicios, se puede extender en la no aplicación de figuras impositivas potestativas: Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) y el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).
Si a lo anterior se añade que el coste político de una subvención (condicionada o no) es mucho menor que incrementar la presión fiscal, no es de extrañar lo socorrido de acudir a esta vía para financiar el gasto municipal. Además, no se puede obviar que las subvenciones pueden ser una fuente de entrada de competencias complementarias a los ayuntamientos: servicios sociales, centro de información a la mujer, centro de atención a la emigración, etcétera... y que cuando se termina, posiblemente el ayuntamiento no desee eliminar el servicio que se venía prestando y acabe pagándolo con sus propios recursos.
Además, depender de las transferencias para poder financiar ciertos bienes y servicios puede asegurar el principio de la suficiencia financiera — al permitir durante un ejercicio más esa actividad—, pero una excesiva dependencia de las transferencias supone una limitación clara de la autonomía financiera. Es más, lo normal es que estas dotaciones sean elevadas, lo que puede provocar una excesiva dependencia financiera de los ayuntamientos respecto de otras administraciones públicas, especialmente del Estado y las comunidades autónomas, tal y como sucede en Galicia con los concellos.
Contar con una determinada subvención no es un cheque en blanco para el ayuntamiento. La mayor parte de las transferencias son finalistas, por lo que solo se podrán destinar a ciertos conceptos, lo que limita notablemente su capacidad de decisión. Incluso, en ocasiones, se puede aceptar la ayuda, aunque no sea estrictamente necesaria, ante el temor a perderla. Gastar por gastar no es lo óptimo, pero siempre cabe la tentación de aceptarla ante el temor a no tenerla. Desde luego, esta es una mala estrategia.
Finalmente, la financiación con cargo a las transferencias presenta una alta volatilidad, ya que los ayuntamientos dependerán del grado de generosidad o capacidad financiera de otras administraciones. En consecuencia, una alta dependencia de las transferencias puede implicar una sensación de tener unas cuentas públicas locales saneadas, aunque puede ser justamente lo contrario.
Las cifras para Galicia acompañan las reflexiones anteriores. En la última década, los ayuntamientos gallegos se han movido en una horquilla de dependencia de las transferencias corrientes (para el gasto del ejercicio) de otras administraciones respecto a sus ingresos no financieros de entre el 42 % y el 47 %. Por lo que respecta a la aportación de las transferencias de capital (gasto en inversión) a la suma de ingresos no financieros, el porcentaje oscila entre el 27 % y el 14 %. Agregando ambos indicadores, el peso de las transferencias con relación a los ingresos no financieros ha pasado de representar el 69 % en el 2010 al 61 % en el 2021. Una cifra evidentemente elevada.
Analizando la naturaleza de los ingresos que realizan otras administraciones públicas para los gastos corrientes de los ayuntamientos gallegos, se constata que en su mayor parte son transferencias de la Administración autonómica y de la Administración general del Estado, recogiendo, de media, un incremento de 186 euros por habitante entre el 2010 y el 2021. Ese año, la dotación media asignada a los ayuntamientos gallegos fue de 576 euros.
El número de habitantes es una variable a tener muy en cuenta en el estudio del reparto de las transferencias. A medida que se reduce el número de residentes del municipio, la dotación per cápita de otras administraciones públicas por la vía de las transferencias aumenta. Este resultado es esperable, ya que, aunque la capacidad fiscal de estos ayuntamientos sea notoriamente menor (por las bases imponibles o la renta de sus habitantes), deben seguir prestando obligatoriamente una serie de servicios mínimos. No podemos olvidar que el actual diseño de las transferencias corrientes a los ayuntamientos, que no dependen de su esfuerzo fiscal, tiene un claro componente redistributivo, de ahí que beneficie más, en términos por habitante, a los municipios de menor población. En el 2021, los ayuntamientos de hasta 5.000 habitantes, tenían por término medio 375 euros más por cada persona residente que los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes. Además, el peso relativo de las transferencias corrientes por la vía autonómica es mayor que los recursos aportados por la vía estatal en materia de transferencias. De los 576 euros transferidos de media en el 2021, 203 euros proceden de la Administración del Estado y 284 de la comunidad autónoma.
Sucede lo contrario con los recursos tributarios propios. A medida que aumenta el número de habitantes, se incrementa la ratio de impuestos y tasas entre ingresos no financieros. En el 2021, los ayuntamientos de hasta 5.000 habitantes alcanzan un porcentaje del 23 %, pasando a duplicarse para aquellos de más de 50.000. Además, y con independencia del grupo poblacional, el porcentaje de capacidad fiscal aumentó en los últimos años, pero lo hizo mucho menos en los ayuntamientos con menor número de habitantes: 5 puntos porcentuales, frente a los 8 de los municipios de 5.001 a 20.000 habitantes.
En resumen, si se quiere reducir la dependencia financiera, es necesario hacer cambios en la fiscalidad local. Mientras no se produzcan, resultaría conveniente abordar algunos retos sobre los cinco impuestos locales, a modo de primer intento, pero siempre sin perder de vista que es necesario hacer cambios importantes en materia de tributación local.
Las tres figuras impositivas obligatorias: IBI, IAE e IVTM pivotan excesivamente sobre elementos diseñados por la Administración general del Estado, sobre todo las bases utilizadas como referencia para su aplicación. Una vía a valorar sería una mayor participación de los ayuntamientos en la actualización de los valores catastrales, que claramente condiciona la recaudación del IBI (y de otros impuestos potestativos). El IAE precisa, a todas luces, un nuevo diseño que posibilite un procedimiento de cálculo actualizado y mucho más sencillo; el actual parece recordar al complejo sistema de estimación objetiva del IRPF. El futuro de este impuesto pasa por conseguir un IAE parecido al que se aplica en Francia o Alemania, donde los ayuntamientos tienen la capacidad para gravar el capital de los negocios locales. Por lo que respecta al IVTM su reforma debe evitar la movilidad de las bases tributarias y orientar su funcionamiento hacía un impuesto verde; no como ahora, porque la aplicación de bonificaciones potestativas por razones «ecológicas» genere diferencias de calado entre municipios. Si se quiere aportar por un impuesto verde, es necesario reformular su diseño. En relación al IIVTNU, no se aplica ni en la mitad de los ayuntamientos a pesar de su potencial. Respecto al ICIO es necesario un mayor esfuerzo en su desarrollo legislativo, que supere los escasos cuatro artículos actuales recogidos en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Finalmente, para mejorar la capacidad fiscal propia de los ayuntamientos es preciso introducir mejoras en la gestión tributaria municipal. Los resultados obtenidos muestran síntomas evidentes de ineficacia recaudatoria al comparar los derechos reconocido con la recaudación finalmente obtenida. Sin duda, esta mejora en la gestión también permitiría reducir la excesiva dependencia económica de los concellos de otras administraciones públicas. En resumen, hace falta una revolución en materia de financiación en el ámbito municipal. Sinceramente, creo que ya toca.
Alberto Vaquero García. GEN-Universidade de Vigo. Colegio de Economistas de Ourense